بزرگنمایی:

مهرداد بذرپاش رئیس دیوان محاسبات کل کشور در نامه‌ای به محمد باقر قالیباف رئیس مجلس شورای اسلامی در تشریح گزارش دیوان محاسبات کشور در خصوص آسیب شناسی و راهکارهای ارتقای نظام بودجه ریزی کشور، مهمترین آسیب‌های نظام بودجه ریزی کشور در چهار بخش منابع، مصارف، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و همچنین ثبات رویه، شفافیت و ساختار نهادی و پیشنهادات اصلاحی را در دو بخش بودجه سال 1400 و قانون برنامه هفتم توسعه به شرح زیر ارائه کرد:

مهمترین آسیب‌های نظام بودجه ریزی کشور از نگاه دیوان محاسبات کشور

رئیس کل دیوان محاسبات کشور در این گزارش، مهمترین آسیب‌های این حوزه را، وابستگی بودجه به نفت و عدم شفافیت رابطه مالی نفت و دولت، حجم بالای معافیت‌های مالیاتی، فرار مالیاتی، معوقات مالیاتی دولت، رشد فزاینده انتشار اوراق مالی اسلامی برای تأمین کسری بودجه، افزایش تصاعدی بدهی دولت به صندوق توسعه ملّی بابت وجوه برداشتی از آن، وجود منابع ناپایدار و غیرقابل اتکاء در بودجه، تمرکز بر اعتبارات هزینه‌ای و عدم توجه جدّی به اعتبارات بخش توسعه‌ای و طرح‌های تملک دارایی‌های کشور، بی انضباطی مالی و عدم شفافیت، عدم وجود ساز و کار مناسب جهت حذف هزینه‌های غیرضرور دستگاه‌های اجرایی، عدم تحقق سیاست‌های کلی اصل (44) علی رغم واگذاری‌های صورت گرفته، عدم اهتمام جدی دولت در تعیین تکلیف و اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی زیان‌ده، فقدان قانون جامع و واحد در خصوص فرآیند تهیه، تنظیم و اجرای بودجه در کشور، چسبندگی بودجه به روندهای نادرست گذشته، عدم اجرای صحیح بودجه ریزی بر مبنای عملکرد و همچنین عدم درج بودجه تمامی دستگاه‌های اجرایی بخش عمومی در بودجه کل کشور برشمرد که این عوامل می‌تواند دلایل کافی بر لزوم اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی کشور باشد.

پیشنهادهای اصلاح ساختار بودجه با قابلیت اعمال در بودجه 1400

بذرپاش پیشنهادات دیوان محاسبات کشور را در دو زمینه اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی کشور در بودجه سال 1400 و قانون برنامه هفتم توسعه که بر پایه تحقیقات و آسیب شناسی های صورت گرفته، بدست آمده است را تشریح کرد.

الف- منابع

1) مکلّف نمودن دولت مبنی بر ارائه لایحه «رابطه مالی دولت و نفت» بر اساس وضعیت موجود با رویکرد قطع وابستگی بودجه به نفت، حداکثر ظرف (4) ماه به مجلس شورای اسلامی

2) درج سهم سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها از دریافتی سال 1400 در ردیف منابع بودجه عمومی (210102) و مصارف مرتبط با آن در ردیف‌های مستقل و جداگانه در ارقام بودجه عمومی در راستای تحقق مفاد تبصره (1) ماده (39) قانون برنامه ششم توسعه

3) تسهیل ساز و کار صادرات فرآورده‌های نفتی، گاز، برق و محصولات پتروشیمی، در راستای تحقق بند (13) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و اختصاص حداقل 50 درصد از منابع حاصل از صادرات بخش‌های فوق به سرمایه گذاری‌های جدید

4) مکلّف نمودن سازمان برنامه و بودجه کشور مبنی بر ارائه فهرستی از معافیت‌های مالیاتی و گمرکی به مجلس شورای اسلامی در اجرای قسمت اخیر بند «ص» تبصره (6) قانون بودجه سال 1399 و متعاقب آن ارائه «لایحه ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و گمرکی» به مجلس شورای اسلامی و درج منابع حاصل از بازنگری معافیت‌های مالیاتی و گمرکی طی ردیف جداگانه در لایحه بودجه سال 1400

5) الزام سازمان امور مالیاتی کشور به شناسایی و واحدیابی سیستمی مؤدیان جدید از طریق اطلاعات مربوط به تراکنش‌های بانکی و ایجاد ساز و کار قانونی مبنی بر تکلیف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به شناسایی و ثبت اطلاعات اشخاص حقوقی فاقد پرونده مالیاتی در پنجره واحد سازمان امور مالیاتی کشور و اداره کل ثبت شرکت‌ها و مؤسسات غیرتجاری موضوع مصوبات مورخ 26/‏12/‏1386‬ و 24/2/1396 هیأت وزیران

6) تجدید نظر در شرایط اعطای کارت‌های بازرگانی و پیش بینی ساز و کار قانونی لازم اخذ تضمین‌های مناسب از افراد متقاضی واقعی به منظور حصول اطمینان از وصول صحیح و به موقع مالیات موضوع ماده (3) قانون مقررات صادرات و واردات مصوب سال 1372

7) پیش‌بینی مشوّق‌های کارآمد به منظور ایجاد انگیزه برای وصول معوقات مالیاتی و کشف فرار مالیاتی در لایحه بودجه سال 1400

8) پیش‌بینی ساز و کار لازم مبنی بر تعیین تکلیف و وصول حداقل 50 درصد از معوقات مالیاتی در سال 1400 (نظیر تسهیل در فرآیند بخشودگی جرایم) و درج منابع حاصله در ردیف جداگانه در بودجه

9) ایجاد بسترهای قانونی لازم به منظور اخذ مالیات بر عایدی سرمایه

10) حذف اوراق تسویه خزانه و استفاده از اوراق بدهی در لایحه بودجه سال 1400 در اجرای جز (3) بند «ت» ماده (8) قانون برنامه ششم توسعه

11) جایگزینی سایر انواع اوراق با اسناد خزانه اسلامی و اختصاص منابع حاصل از فروش اوراق صرفاً برای اجرای طرح‌ها و پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با تأکید بر رعایت سقف تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه برای انتشار اوراق مالی اسلامی در بودجه سال 1400 (مبلغ 55,000 میلیارد تومان)

12) ایجاد بستر قانونی لازم مبنی بر نحوه تسویه بدهی دولت به صندوق توسعه ملّی

13) پیش‌بینی واقع‌بینانه ردیف‌های منابع عمومی دولت و حذف ردیف‌های فاقد عملکرد طی سنوات اخیر

14) اجتناب از درج عدد «یک» در جداول و پیوست‌های قانون بودجه سنواتی به استثنای موارد مربوط به ارقام دوبار منظور شده نظیر حقوق و مزایای کارکنان به منظور شفافیت و اعتباربخشی ارقام مندرج در بودجه

15) اعطای اختیارات مرتبط با مولّدسازی دارایی‌های دولت به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها به ویژه در فروش و تبدیل به احسن نمودن دارایی‌های دستگاه‌های اجرایی

16) پیش‌بینی برخی از ردیف‌های درآمدی در قالب درآمد استانی و حسب مورد اختصاص تمام یا قسمتی از آن به استان بمنظور ایجاد انگیزه در وصول و افزایش درآمدهای استانی برای تأمین اهداف مقنن در توسعه استان‌ها

ب- مصارف

1) تکلیف دولت مبنی بر ارائه جدولی همراه لایحه بودجه سال 1400، مشتمل بر سهم دولت، صندوق توسعه ملّی، بانک‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی (برای خدمات عمومی) در توسعه و عمران کشور منطبق با دستورالعمل آمارهای مالی دولت (GFSM)

2) تنفیذ حکم جز (7) تبصره (19) قانون بودجه سال 1398 در لایحه بودجه سال 1400، مبنی بر الزام به درج اطلاعات طرح‌های توسعه مشارکت عمومی با بخش خصوصی در سامانه الکترونیک طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری زیرساختی

3) ممنوعیت شروع طرح‌های جدید استانی به استثنای طرح‌هایی که با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.

4) اجازه تغییر کاربری طرح‌های استانی توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به منظور استفاده بهینه از طرح‌های نیمه تمام، راکد و بلااستفاده سایر دستگاه‌های اجرایی

5) تسریع در بررسی و تصویب لایحه مشارکت عمومی-خصوصی توسط مجلس شورای اسلامی با هدف ساماندهی اجرای پروژه‌ها و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در کشور

6) اختصاص کل منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی برای مصارف موضوع ماده (29) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، اجرای ماده (2) قانون حمایت از صنعت برق و ماده (5) قانون توسعه و بهینه‌سازی آب شرب شهری و روستایی

7) اجازه مصرف اموال مازاد، بلااستفاده و راکد طرح‌های خاتمه‌یافته یا نیمه‌تمام در سایر طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای همان دستگاه اجرایی با اعمال حساب در ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای (جمعی-خرجی) به قیمت روز اموال مذکور

8) الزام دولت به اختصاص کل منابع حاصل از درآمدهای وصولی برای احکام خاص از جمله برنامه ششم توسعه و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) برای مصارف تعیین شده در همان قانون و ممنوعیت اختصاص منابع تحقق یافته برای سایر ردیف‌های بودجه‌ای

9) ایجاد ساز و کار قانونی مناسب جهت تسریع در تسویه تعهدات و بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی از جمله واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، اموال دولتی و یا اوراق تسویه خزانه برای شرکت‌های زیرمجموعه آن‌ها

10) اصلاح قانون نحوه اعمال نظارت بر کاهش هزینه‌های غیرضرور و جلوگیری از تجمل‌گرایی مصوب سال 1370 به منظور رفع خلاءهای قانونی

11) اصلاح قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی مستثنی هستند مصوب 1364 (اعتبارات خارج از شمول)

12) تسریع در بررسی و تصویب طرح «لغو احکام و مجوزهای ناظر به استثنای وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی مستلزم ذکر یا تصریح نام از شمول قوانین و مقررات عمومی» به منظور فراهم نمودن زمینه ارتقای شفافیت در فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌ها و مؤسسات مذکور و افزایش نظارت مؤثر

13) الزام دستگاه‌های اجرایی به اولویت‌بندی پروژه‌های نیمه‌تمام (راکد و رها شده) اعم از منابع بودجه‌ای و غیربودجه‌ای و ارائه گزارش آن ظرف سه ماه به دولت

14) الحاق کل ردیف‌های متفرقه دارای دستگاه متولی مشخص به جدول شماره (7) ماده واحده لایحه بودجه سال 1400

ج- شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت

1) واقعی نمودن بودجه شرکت‌های دولتی از طریق:

-افزایش پاسخگویی مجامع عمومی شرکت‌های دولتی نسبت به عملکرد شرکت‌های وابسته و تابعه از نظر تصویب بودجه واقعی، پیگیری موارد انحراف عملکرد نسبت به قانون بودجه و اجرای تکالیف قانونی با تصویب لایحه نحوه اداره شرکت‌های بخش عمومی

-بازنگری قانون الحاق یک تبصره به ماده (182) آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب 7/5/1398 به منظور اصلاح فرآیند ارائه، بررسی و تصویب لایحه بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت با استفاده از اظهار نظر دیوان محاسبات کشور

2) در اولویت قرار دادن بازپرداخت وام و تسهیلات دریافتی توسط شرکت‌های دولتی از جمله وام موضوع ماده (32) قانون برنامه و بودجه، نسبت به سایر پرداخت‌های همان شرکت در لایحه بودجه سال 1400

3) پیش‌بینی ضمانت اجرای قانونی به منظور اطمینان از انجام تکلیف بانک‌ها در اجرای ماده (16) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، موضوع فروش اموال و دارایی‌های مازاد و کاهش شعب و هزینه‌های جاری بانک‌ها در راستای صرفه‌جویی در مصارف جاری و توانمندسازی بانک‌ها در پرداخت تسهیلات جدید

4) ایجاد ساز و کار قانونی لازم مبنی بر اولویت پرداخت سهم شرکت‌های دولتی از محل منابع داخلی برای اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به سایر پرداخت‌های شرکت

5) بازنگری در ماده (2) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 از حیث ساز و کار اصلاح بودجه شرکت‌های دولتی

6) الزام دولت به درج درآمدها و هزینه‌های ارزی شرکت‌های دولتی به صورت جداگانه در پیوست شماره (3) لایحه بودجه سال 1400، به منظور ایجاد شفافیت در درآمدهای ارزی شرکت‌های دولتی

7) شناسایی کل شرکت‌هایی که سهم دولت یا شرکت‌های دولتی در آنها کمتر از 50 درصد می‌باشد و درج آن در پیوست شماره (3) لایحه بودجه سال 1400، به منظور دریافت به موقع سود سهم دولت

8) شناسایی و احصای شرکت‌های دولتی که بودجه آنها در قانون درج نشده و الزام دولت به درج بودجه این شرکت‌ها در پیوست شماره (3) لایحه بودجه سال 1400

9) الزام مجامع شرکت‌های دولتی مبنی بر اجرای مصوبات هیأت وزیران در راستای بند «و» ماده (28) قانون الحاق (2) در خصوص ادغام، انحلال و واگذاری سهام شرکت‌های زیان‌ده که ضرورتی برای ادامه فعالیت آنها در بخش دولتی وجود ندارد و تسریع در تعیین تکلیف آنها

د- ایجاد شفافیت، ثبات رویه و ساختار نهادی

1) ایجاد ساز و کار لازم به منظور اطمینان از بررسی جداول و پیوست‌های لایحه بودجه سالانه توسط کمیسیون‌های تخصصی و تلفیق مجلس

2) الزام دولت به تنظیم و ارائه لایحه بودجه سال 1400 به منظور اصلاح ساختار منابع و مصارف بودجه عمومی دولت با تأکید بر موارد زیر:

- اختصاص تمام منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، صرفاً برای اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ایجاد اشتغال و طرح‌های مطالعاتی

- درج سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و هزینه‌ای در لایحه بودجه سال 1400 از محل منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی (نظیر اوراق مالی اسلامی و استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی که به عنوان بدهی دولت به صندوق توسعه ملی لحاظ می‌گردد)، به تفکیک در جداول و پیوست‌های لایحه

3) تکلیف دولت مبنی بر اصلاح ساختار و ایجاد تعادل و توازن منابع و مصارف بودجه و نیز ساماندهی هزینه‌های جاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (موضوع بند «ه» تبصره (21) قانون بودجه سال 1398) در ارائه لایحه بودجه 1400

4) تأکید بر ارائه لایحه بودجه سال 1400 به مجلس شورای اسلامی به همراه جدول بدهی‌های و مطالبات قطعی شده و تعهدات دولت به اشخاص حقوقی خصوصی و تعاونی و مؤسسات عمومی غیردولتی و بانک‌ها و مؤسسات اعتباری، در اجرای بند «پ» ماده (1) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور

5) تکلیف دولت مبنی بر ارائه گزارش تطبیق بودجه سال 1400 با قانون برنامه ششم توسعه به ضمیمه لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی

6) اصلاح سازوکار تخصیص بودجه بر مبنای پیشرفت فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی مطابق پیوست شماره (4) قانون بودجه، موضوع بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

7) ایجاد سازوکار قانونی لازم به منظور پاسخگو نمودن بانک‌ها به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در خصوص تسهیلات بانکی، سرمایه‌گذاری از محل جذب سپرده‌های استانی و همچنین تسهیلات تکلیفی سهم استان‌ها

8) الزام به اختصاص ردیف بودجه‌ای تحت عنوان «منابع پیش‌بینی نشده» نظیر منابع صندوق توسعه ملّی اختصاص یافته به مقابله با کرونا و سیل

9) اصلاح بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) از حیث تفکیک اعتبارات مربوط به پیشگیری و پیش‌آگاهی از حوادث غیرمترقبه با سایر موارد مصرف ناظر بر هزینه‌های پس از وقوع حادثه

پیشنهادهای اصلاح ساختار بودجه با قابلیت اعمال در برنامه هفتم توسعه

1) الزام دولت به ارائه لوایح بودجه سالانه به همراه گزارش تطبیق لایحه با قانون برنامه هفتم

2) بررسی و رفع موانع استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و الزام دولت به پیاده سازی کامل زیرسیستم‌های آن از جمله ایجاد و استقرار سامانه بهای تمام شده در دستگاه‌های اجرایی و مرتبط نمودن سامانه‌ها و ایجاد زیرساخت‌های اطلاعات تا پایان سال دوّم برنامه هفتم توسعه

3) الزام دولت به شناسایی موانع اجرایی طرح جامع مالیاتی و ارائه گزارش آن به مجلس شورای اسلامی تا پایان شش ماهه نخست سال 1400 و پیش‌بینی احکامی در قانون برنامه هفتم توسعه مبنی بر الزام دولت به اجرای کامل طرح از سال اوّل برنامه

4) واریز درآمدهای حاصل از صادرات نفت پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و شرکت‌های تابعه وزارت نفت به حساب ذخیره ارزی جهت اهرمی کردن این منابع برای اشتغال و تولید

5) بازنگری و اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی در بخش عمومی بر اساس سیاست‌های کلی ابلاغی، احکام برنامه‌های توسعه و شرح وظایف مندرج در قانون تشکیل آنها به منظور حذف دستگاه‌ها، واحدها و فعالیت‌های موازی تا پایان برنامه هفتم

6) تکلیف دولت به درج بودجه تمام بخش عمومی از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (نظیر شهرداری‌ها) و سازمانها و شرکتهای وابسته به آنها در بودجه کل کشور، تا پایان سال دوّم برنامه هفتم به منظور ارتقای شفافیت و جامعیت بودجه

7) تدوین قانون واحد و جامع در اجرای اصل (52) قانون اساسی به منظور مشخص نمودن اصول، چارچوب و ضوابط چگونگی تهیه و ارائه لوایح بودجه سالانه توسط دولت

8) اصلاح قوانین و مقررات مرتبط با مالیه عمومی کشور همچون «قانون برنامه و بودجه» و «قانون محاسبات عمومی» با توجه به اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و حسابداری بخش عمومی

9) اصلاح ساختار سازمان برنامه و بودجه کشور و خزانه داری کل کشور به منظور تمرکز پرداخت اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی صرفاً در خزانه‌داری کل کشور و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ایجاد اشتغال و سرمایه گذاری، توسط سازمان برنامه و بودجه کشور

10) تمرکز دریافت‌های دولت (اعم از ارزی و ریالی) در حساب‌های خزانه داری کل کشور طبق اصل (53) قانون اساسی و ماده (11) قانون محاسبات عمومی کشور و حذف موارد استثناء

11) ارائه ساز و کار لازم به منظور فروش نفت‌خام و میعانات گازی به پالایشگاه‌های داخلی به منظور به حداقل رساندن خام‌فروشی در راستای تحقق بند (13) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی موضوع مقابله با ضربه پذیری درآمدهای نفت و گاز

12) مکلّف نمودن بانک مرکزی به ایجاد زیرساخت‌های لازم برای انجام پرداخت‌های دستگاه‌های بخش عمومی از طریق حواله الکترونیکی بانک مرکزی

13) الزام دولت به تهیه، تنظیم و تصویب اسناد آمایش منطقه‌ای و ملّی تا پایان سال اوّل برنامه و تنظیم بودجه سنواتی استانی بر اساس اسناد مصوب از سال دوّم برنامه

14) الزام دولت به ارائه برنامه مشخص جهت توانمندسازی و پرداخت به موقع تعهدات صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های وابسته و الزام به کاهش سالانه 20 درصد از کمک‌های دولت